National Risk Assessment

Sinds 2017 heeft het WODC drie NRA’s op het terrein van witwassen en drie NRA’s op het terrein van terrorismefinanciering uitgevoerd voor het Europese deel van Nederland. Voor het Caribische deel van Nederland – de eilanden Bonaire, Sint- Eustatius en Saba – zijn sindsdien twee NRA’s uitgevoerd op beide terreinen. In 2024 start het WODC met een NRA op het terrein van corruptie.

Wat houdt een National Risk Assessment in?

Een NRA brengt een ordening aan van het risiconiveau van alle relevante dreigingen op een bepaald terrein. Hiermee maakt de NRA risico-gebaseerd beleid mogelijk. De resultaten van een NRA helpen beleidsmakers bij het ontwikkelen, prioriteren en verantwoorden van beleidskeuzes. De NRA wordt opgebouwd vanuit de elementen dreigingen, kwetsbaarheden van de context waarbinnen de dreigingen spelen, potentiële impact van de dreigingen en weerbaarheid van het beschikbare beleidsinstrumentarium tegen de dreigingen.

Bij ‘dreigingen’ gaat het om methoden die gehanteerd kunnen worden door personen ten behoeve van een vorm van criminaliteit. Concreter: bij de NRA op het terrein van witwassen gaat het om methoden die (groepen) personen kunnen gebruiken om crimineel verkregen geld wit te wassen. De ‘context’ waarbinnen de dreigingen spelen, vormt een belangrijke factor in de kwetsbaarheid voor en de prevalentie van de dreigingen. Bij context kan het bijvoorbeeld gaan om de geografische ligging van Nederland, in het rijke West-Europa of de etnische samenstelling van de Nederlandse bevolking. Deze context van de dreigingen is in de regel niet of slechts zeer beperkt te beïnvloeden door beleid. Als dreigingen prevalent zijn, kunnen ze verschillen in de impact die ze hebben (‘potentiële impact’). Bij ‘weerbaarheid’ gaat het om de werking van het beleidsinstrumentarium dat in Nederland beschikbaar is voor de preventie en/of repressie van de betreffende criminaliteitsvorm. Dit betreft zowel de inhoud/strekking als de uitvoering van die instrumenten. Bij weerbaarheid gaat het dus om de werking van het beleid om de dreiging tegen te gaan. De uiteindelijke analyse wordt weergegeven in een ‘heatmap’, een grafische weergave waarin de potentiële impact van de belangrijkste dreigingen wordt afgezet tegen de weerbaarheid van het beschikbare beleidsinstrumentarium tegen deze dreigingen. De dreigingen met het hoogste risiconiveau zijn de dreigingen met een hoge potentiële impact en een lage weerbaarheid.

De door het WODC uitgevoerde NRA’s hebben een hoofdzakelijk kwalitatieve insteek waarbij de risicoanalyse is gebaseerd op oordelen en inschattingen van experts uit het veld. Daarbij gaat het om hun inschattingen van enerzijds de impact die ‘dreigingen’ kunnen hebben en anderzijds de ‘weerbaarheid’ van het beschikbare beleidsinstrumentarium om die dreigingen te voorkomen of tegen te gaan.

Longlist van dreigingen en contextanalyse

In de beginfase van de NRA’s die het WODC uitvoert, wordt allereerst gekeken naar alle mogelijke dreigingen die bij een bepaalde vorm van criminaliteit kunnen voorkomen. Ten behoeve van de dreigingen-longlist wordt relevante literatuur bestudeerd en wordt een enquête uitgezet onder publieke en private partijen die in meer of mindere mate kennis hebben van de betreffende criminaliteitsvorm.

In de contextanalyse wordt gekeken wordt naar ‘kwetsbaarheden’ van Nederland ten aanzien van de dreigingen. Dit zijn contextfactoren, bijvoorbeeld van geografische, demografische, sociaal-culturele, economische en/of criminologische aard, die van invloed kunnen zijn op de keuze van een crimineel om een bepaalde methode ten behoeve van de criminaliteitsvorm in te zetten, maar ook op de mogelijke impact van die methode. Concreter: Nederland beschikt over verschillende kenmerken die ons land bijvoorbeeld interessant maken om illegaal verkregen geld wit te wassen. Het gaat onder meer om de open, op handel gerichte economie, de grote en internationaal georiënteerde financiële sector, de fiscale aantrekkelijkheid voor grote buitenlandse ondernemingen en het feit dat Nederland één van de grootste luchthavens en havens ter wereld heeft.

Expertmeetings

Uit de dreigingen-longlist identificeren deelnemers aan een expertmeeting – die de lijst ook kunnen aanvullen met volgens hen ontbrekende methoden – de dreigingen die volgens hen de grootst mogelijke impact hebben. Het betreft de impact op een aantal vooraf vastgestelde criteria. Deze impact kan per criminaliteitsvorm verschillen. Witwasdreigingen kunnen bijvoorbeeld een uitwerking hebben op het vertrouwen in het financiële stelsel, de reguliere economie en de maatschappelijke orde. In een tweede expertmeeting schatten experts per dreiging wat de potentiële impact is van een dreiging op de betreffende criteria (aan de hand van een Multi Criteria Analyse). Tot slot bepalen experts in een derde expertmeeting de ‘weerbaarheid’ van het beschikbare beleidsinstrumentarium ter preventie en/of repressie van de grootste dreigingen. Bij ‘weerbaarheid’ gaat het om de werking van het totaal beschikbare beleidsinstrumentarium – het kan zowel om de inhoud/strekking als de uitvoering van die instrumenten gaan – waarbij geldt: hoe hoger de weerbaarheid, hoe meer de impact die de dreigingen kunnen hebben, kan worden tegengegaan. Eindresultaat van een NRA is het verkrijgen van inzicht in het risiconiveau van de grootste dreigingen, namelijk door de potentiële impact af te zetten tegen de weerbaarheid. Dit gebeurt in de vorm van een heatmap.

Waarom kernrol voor experts in NRA?

Idealiter vindt een risicoanalyse plaats op basis van kwantitatieve data. Je zou dan een overkoepelende dataset nodig hebben die voor alle dreigingen de relevante data van voldoende kwaliteit bevat. Voor de nu uitgevoerde NRA’s zijn de mogelijkheden hiertoe onderzocht, maar de beschikbare data op de verschillende dreigingen blijken qua kenmerken dermate van elkaar te verschillen dat daarmee niet  over alle dreigingen heen een vergelijkende analyse uit te voeren is. Ook voor NRA’s op andere onderwerpen acht het WODC een NRA op basis van kwantitatieve data niet haalbaar. Er zouden in ieder geval onderling op elkaar aansluitende data over de prevalentie en de potentiële impact van dreigingen evenals data over de weerbaarheid van het beschikbare beleidsinstrumentarium beschikbaar moeten zijn. De ervaring is dat data met deze kenmerken en kwaliteit niet beschikbaar zijn.

Zelfs als die data wel tijdig beschikbaar zouden komen, dan bemoeilijken verschillende aspecten nog steeds de risicoanalyse. Allereerst blijft bij alle vormen van criminaliteit, en dus ook van de verschillende dreigingen, een groot deel verborgen. Dit dark number dat wel relevant is voor de risicoanalyse komt niet terug in de data die gebruikt worden voor de risicoanalyse. Ten tweede zijn er geen data beschikbaar over toekomstige of nog niet gesignaleerde dreigingen die bij de risicoanalyse betrokken kunnen worden. Om deze redenen zijn de NRA’s die door het WODC worden uitgevoerd, met name gebaseerd op de oordelen en inschattingen van vertegenwoordigers van expertorganisaties.

Wetenschappelijke uitgangspunten

De uitgangspunten voor de uitvoering van een NRA zijn in 2016 vastgesteld in een methoden- en dataverkenning door het WODC en de Universiteit Utrecht (Verkenning methoden en data National Risk Assessment Witwassen en Terrorismefinanciering (wodc.nl)). Sindsdien bepaalt de ISO 31000 standaard voor risicomanagement de structuur van NRA’s. Binnen dit internationaal gestandaardiseerde kader kunnen allerlei onderzoeksmethoden worden toegepast. Andere uitgangspunten die bij NRA’s van toepassing zijn, betreffen de wetenschappelijke benadering, de (mede) gerichtheid op in Nederland nog niet gesignaleerde dreigingen en de dreigingen die zich in de toekomst kunnen materialiseren. Om te kunnen leren van ervaringen met de uitvoering van NRA’s en te kunnen profiteren van voortschrijdende inzichten wordt er transparant gerapporteerd en bevatten de NRA’s een zelfevaluatie waarmee zij het karakter van een groeimodel hebben.

Wil u meer informatie over de methodologie achter de NRA’s neem dan contact op met:
Lars Heuts (l.f.heuts@wodc.nl) of Henk van der Veen  (h.c.j.van.der.veen@wodc.nl).