Geleerde lessen over vernieuwing van communicatiesysteem C2000
Het landelijke communicatiesysteem C2000 van onder meer politie en brandweer, had van begin af aan problemen en moest zo’n 10 jaar geleden vernieuwd worden. Daarvoor werd het programma Implementatie Vernieuwing C2000 gestart. Dit programma haalde grotendeels zijn algemene doelen, maar dat ging gepaard met aanzienlijke uitdagingen, vertragingen en teleurstellingen. Dit kwam met name door de aanpak met verschillende leveranciers voor de onderdelen van C2000 en te weinig mogelijkheden om bij te sturen op technische eisen gedurende de invoering. Dat blijkt uit een evaluatie.
Andersson Elffers Felix (AEF) voerde de evaluatie uit in opdracht van het WODC. Het geeft inzicht in de doelen, aanpak, besturing, doelbereik en doelmatigheid van het programma Implementatie Vernieuwing C2000 (IVC). Volgens de onderzoekers zijn uit de evaluatie belangrijke lessen te trekken voor het doorgaan met C2000 en de ontwikkeling van een nieuw systeem.
C2000 kende al sinds de invoering in 2004 knelpunten, zoals problemen met landelijke dekking en gebruiksvriendelijkheid. IVC richtte zich op de vernieuwing van drie hoofdonderdelen van C2000: het alarmeringsnetwerk (P2000), het spraaknetwerk (T2000) en de radiobediening (RABS). Daarbij ging het om zowel de vervanging van hard- en software als de herinrichting van de architectuur en besturing van het systeem. Een grote en complexe opgave dus, die meerdere fases kende. De afronding was gepland in 2017, maar vond uiteindelijk pas eind 2024 plaats.
Invloed aanbestedingsstrategie op programma
De aanbesteding voor de vernieuwing vond plaats voorafgaand aan het programma. Met het oog op het behalen van een scherpe prijs, werd gekozen voor opsplitsing van de aanbesteding. Hierdoor werden drie verschillende leveranciers verantwoordelijk voor de drie onderdelen van C2000 en is dus niet gekozen voor een alles-in-één optie. Dit zorgde voor extra complexiteit gedurende het programma en minder flexibiliteit en integraliteit. Het programma had een veel zwaardere integratierol dan voorzien, wat de aansturing en uitvoering aanzienlijk moeilijker maakte. Dit droeg bij aan vertragingen en spanningen binnen het programma tussen verschillende belanghebbenden.
Uitgangspunten waren te optimistisch
Bij de aanbesteding is bovendien onderschat hoe complex de situatie is in Nederland, waarin er met meerdere gebruikersgroepen in een netwerk van meldkamers wordt samengewerkt. De aannames dat het systeem gebruiksklaar zou kunnen worden opgeleverd (het uitgangspunt turn-key oplevering) en dat alle gebruikers op één moment zouden overstappen naar het nieuwe systeem (het uitgangspunt van one day migration) bleken niet realistisch.
Ook de technische standaarden die destijds golden, zijn door de jarenlange uitloop van het programma en door technologische ontwikkelingen ingehaald. Er was tijdens het traject te weinig ruimte ingebouwd om deze standaarden aan te passen aan nieuwe inzichten. Bovendien ontbrak in de voorbereiding een duidelijk beeld over wat behouden en wat vernieuwd moest worden in het systeem.
Teleurstelling bij eindgebruikers
Onder veel eindgebruikers heerst ten aanzien van C2000 een sfeer van teleurstelling. De door hen verwachtte verbeteringen op het vlak van stabiliteit en dekking zijn hun hun ogen niet waargemaakt. De onderzoekers tekenen hierbij aan dat de verwachtingen van eindgebruikers niet overeenkomen met de daadwerkelijke doelstellingen en beloften van het Programma IVC. Veel betrokkenen geven aan dat de communicatie met eindgebruikers in het programma steviger ingericht had kunnen worden. Op deze manier had er beter verwachtingsmanagement kunnen worden gedaan.
Aanbevelingen voor continuering C2000 en opvolger daarvan
De aanbevelingen voor het optimaliseren en continueren van C2000 liggen vooral op het gebied van het verbeteren van de samenwerking tussen leveranciers, eindgebruikers en beheerorganisatie. Bijvoorbeeld door heldere afspraken over rollen en verantwoordelijkheden en door gestructureerd overleg op strategisch en operationeel niveau. Daarnaast kan de complexiteit in de besluitvorming worden verminderd door experts die redeneren vanuit het gezamenlijk belang van alle meldkamers en gebruikers.
Bij de ontwikkeling van de opvolger van C2000 moet worden overwogen of een nieuwe aanbesteding wel nodig is. En als daar toch voor wordt gekozen, is het beter om één eindverantwoordelijke partij te kiezen om coördinatieproblemen ten voorkomen. Daarnaast is het belangrijk om voldoende flexibiliteit in te bouwen voor uitwerking, optimalisatie en innovatie tijdens het traject.
Om de samenwerking te versterken en vertragingen te voorkomen raden de onderzoekers aan te kiezen voor een partnershipmodel. Hierin zijn partijen gezamenlijk verantwoordelijk en is er een duidelijke structuur voor als er iets mis gaat. En tot slot is een intensieve en structurele betrokkenheid van eindgebruikers cruciaal voor het succes van een opvolger van C2000. Regelmatige feedbackmomenten en duidelijke communicatie zorgen ervoor dat het systeem (blijft) aansluit(en) op de praktijk.