In de afgelopen jaren zijn in Nederland de maximum straffen voor verschillende misdaden verhoogd. Doorgaans is die verhoging beperkt, maar soms ook flink. Zoals bij moord van 20 naar maximaal 30 jaar en bij doodslag van 15 naar 25 jaar. Die zwaardere straffen komen vaak voort uit veranderende maatschappelijke opvattingen over de ernst van bepaald gedrag, de behoefte aan vergelding of het stellen van een norm. Uit onderzoek blijkt echter dat rechters nauwelijks gebruik maken van de verhoogde strafmaxima. Die moeten beoordelen op basis van de omstandigheden in een zaak wat een passende straf is. Dit roept de vraag op wat de wetgever dan wel kan doen om maatschappelijk veranderde normen en waarden vertaald te zien in de strafoplegging.
De Vrije Universiteit Amsterdam en Radboud Universiteit onderzochten, in opdracht van het WODC wat de invloed is geweest van recente strafverzwarende wetgeving op de gevangenisstraf. Ze keken daarbij naar de gevolgen voor het wettelijk stelsel, hoe de wetgeving zich verhoudt tot die in andere Europese landen en wat de gevolgen zijn in de praktijk, voor opgelegde straffen.
Directe aanleiding voor het onderzoek was een motie van Eerste Kamerlid Veldhoen, waarin werd gevraagd om ‘een integraal en wetssystematisch onderzoek’ te laten uitvoeren naar de effecten van de stapeling van wetgeving die ‘heeft geleid tot een verzwaring van de sancties’. Ten grondslag aan deze motie lag een discussie over de noodzaak voor en de effectiviteit van zwaardere straffen. Ook waren er zorgen over een mogelijke punitieve spiraal waarbij straffen steeds opnieuw worden verhoogd.
Beeld: © Rijksoverheid
Motivering schiet tekort
De strafmaxima zijn niet alleen voor moord en doodslag verhoogd, maar ook voor tal van andere misdrijven, zoals mensensmokkel, deelname aan een criminele organisatie, stroperij en diverse seksuele misdrijven. Daarnaast is de voorwaardelijke invrijheidsstelling (vi) aangepast. Het Openbaar Ministerie (OM) verleent die voortaan op basis van een individuele beoordeling aan de hand van gedrag, risico’s en belangen van derden, zoals slachtoffers. De vi-regeling is ook gewijzigd van twee derde van de straf naar maximaal 2 jaar voor het einde van de uitgezeten straf.
De motivering door de wetgever van een verhoging van het strafmaximum schiet vaak tekort. De wetgever geeft zelden een uitgebreide onderbouwing voor het verhogen van een maximumstraf. Gebeurt dat wel, dan is de ernst van een misdrijf de belangrijkste motivatie. Ook de signaalwerking van een stafverhoging of het argument dat het een preventieve of afschrikwekkende werking zou hebben, worden genoemd. Maar de wetenschappelijke onderbouwing daarvan ontbreekt.
Internationale (rechts)vergelijking
Ook is onderzocht hoe de Nederlandse strafverhogingen zich verhouden tot die in andere Europese landen. Daarbij is gekeken naar de sanctiestelsels in België, Frankrijk, Noorwegen, Zweden en Zwitserland. Daar zijn vergelijkbare strafverhogingen ingesteld, waarbij tussen de landen verschillen bestaan in de mate waarin deze strafmaatverhogingen worden onderbouwd door de wetgever. De rechtsvergelijking laat zien dat een onderbouwing van hoe de verhoging van het strafmaximum voor een bepaald misdrijf zich verhoudt tot andere, soortgelijke misdrijven, bijdraagt aan de innerlijke consistentie van het sanctiestelsel.
De Nederlandse v.i.-regeling is veelal strenger dan die van landen om ons heen, waar vi veelal na twee derde en soms de helft van de straf kan worden verleend. Dat zorgt in de praktijk voor problemen bij het overnemen van de tenuitvoerlegging van in het buitenland opgelegde straffen.
Gevolgen in de praktijk
Van een beperkt aantal strafbare feiten is onderzocht wat het effect is van het verhogen van het strafmaximum op in de praktijk opgelegde straffen. Het blijkt dat zowel de strafeis van het OM als de opgelegde straf door de rechter doorgaans ruim binnen de bandbreedte blijven van mogelijke strafduur die al gebruikelijk was vóór de wetswijziging. Dit komt waarschijnlijk doordat officieren van justitie en rechters zich bij het bepalen van die strafmaat meestal richten op strafvorderingsrichtlijnen van het OM en oriëntatiepunten die in het Landelijk Overleg Vakinhoud Strafrecht worden vastgelegd. Die worden niet altijd (direct) na een wetswijziging aangepast. De feitelijke tijd die in detentie wordt doorgebracht kan wel zijn toegenomen door de wijziging in de vi-regeling.
Onafhankelijkheid rechters
Dat de rechter nauwelijks gebruikmaakt van de verhoogde strafmaxima kan gezien worden als bevestiging van de onafhankelijkheid van rechters, die een tegenwicht vormen tegen de huidige politieke nadruk op strenger straffen en de continuïteit van het strafrechtssysteem behouden. Aan de andere kant kan de terughoudendheid van rechters ook worden gezien als een teken dat zij beperkt reageren op maatschappelijke en politieke signalen. De wetgever verhoogt immers niet zonder reden de strafmaxima. Dit komt voort uit veranderde maatschappelijke opvattingen. Wanneer de rechter deze signalen grotendeels negeert, kan de autonomie van de rechter onder druk komen te staan. De balans tussen autonomie en afstemming is essentieel voor de geloofwaardigheid van het strafrecht in een veranderende maatschappelijke context.
Betere onderbouwing
Wat kan de wetgever dan wel kan doen om maatschappelijk veranderde normen en waarden vertaald te zien in de strafoplegging? Volgens de onderzoekers zou de oplossing gezocht kunnen worden in betere (wetenschappelijke) onderbouwing door de wetgever van verhogingen van strafmaxima. Ook het OM zou beter onderbouwde richtlijnen voor strafvordering kunnen ontwikkelen, gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek - op juridisch vlak en in de praktijk - naar strafdoelen, recidive en contextuele factoren. De strafrechter kan daarnaast expliciet motiveren in hoeverre rekening is gehouden met verhogingen van het strafmaximum bij de opgelegde straf.
Bij dit rapport schreef het WODC deze aanbiednota.