Onderzoek bevestigt het bestaande beeld dat de strafrechtelijke handhaving in het milieudomein tekortschiet. Hoewel er voldoende juridische mogelijkheden zijn om ernstige milieudelicten aan te pakken, stranden die in de praktijk. Dit komt onder meer door capaciteitstekorten bij de handhaving, trage procedures, gebrekkige informatievoorziening en uitvoeringsproblemen. Om milieucriminaliteit effectiever te kunnen bestrijden, is het nodig deze praktische problemen weg te nemen.
In opdracht van het WODC hebben onderzoekers van de Universiteit Leiden en de Universiteit Utrecht in kaart gebracht hoe de strafpraktijk bij milieudelicten functioneert. De focus lag daarbij op ernstige milieudelicten, zoals illegale lozingen door bedrijven, het onjuist verwerken van afval en het dumpen van gevaarlijke stoffen. Het beeld in het veld is namelijk dat juist bij ernstige delicten de verhouding tussen het effect van het delict en de opgelegde straf scheefloopt. De effectiviteit van strafrechtelijke sancties bij ernstige milieudelicten is onderzocht aan de hand van een juridische analyse, literatuuronderzoek, een cijfermatige analyse en focusgroepen met 75 professionals uit het milieudomein.
Beeld: © Waterschap Limburg
Breed juridisch kader
Het sanctioneren van ernstige milieudelicten varieert bij personen van een taakstraf of gevangenisstraf tot ontzetting uit het recht een bepaald beroep uit te oefenen. Voor ondernemingen loopt dit uiteen van boetes tot zelfs het geheel of gedeeltelijk stilleggen van het bedrijf. Strafrechtelijke sancties kunnen ook voorwaardelijk worden opgelegd, als stok achter de deur. Daarnaast zijn er maatregelen die vooral gericht zijn op het voorkomen en/of herstellen van schade. Om deze juridische mogelijkheden effectief toe te passen op bedrijven is voldoende inzicht in de financiële positie van de onderneming en kennis van de (soms complexe) bedrijfsprocessen vereist. Daardoor is het soms moeilijk om een passende strafmaat te bepalen. Ook de controle op bijvoorbeeld de naleving van voorwaardelijke straffen is hierdoor moeilijker.
Sanctiepraktijk en knelpunten
Hoewel bevraagde deskundigen uit het veld diverse sancties als mogelijk effectief beschouwen, worden in de praktijk vooral geldboetes opgelegd. De mogelijkheid van de bestuurlijke strafbeschikking in de vorm van een geldboete wordt in dit verband positief gewaardeerd: een snelle reactie op een geconstateerde overtreding. Deze wijze van buitengerechtelijke afdoening kan echter enkel worden ingezet voor relatief geringe feiten. Bij ernstige delicten worden potentieel effectieve sancties zoals stillegging van een onderneming, ontnemingsmaatregelen en herstelverplichtingen nu beperkt toegepast. Dat komt vooral door verschillende knelpunten die zich in de praktijk voordoen, zoals een lage pakkans en sanctiekans, en problemen en tekortkomingen in (keten)samenwerking. Ook de complexiteit van milieuwetgeving, trage procedures en de beperkte capaciteit van ketenpartners vormen belangrijke obstakels voor effectieve handhaving in het milieudomein. Tot slot zijn er knelpunten die zich bij bepaalde sancties voordoen, zoals wanneer er een gebrek is aan concrete regelgeving en/of beleid over de tenuitvoerlegging. Dit geldt bijvoorbeeld bij onderbewindstelling van ondernemingen.
Opvallend is dat de effectiviteit van strafrechtelijke sancties volgens de bevraagde professionals niet alleen zit in de sancties zelf, maar ook (en soms vooral) in bepaalde opsporingshandelingen en bijkomende effecten van sancties, zoals reputatieschade of het verlies van vergunningen.
Aanbevelingen
Om het opsporen, vervolgen en bestraffen van ernstige milieudelicten te versterken, doen de onderzoekers een aantal aanbevelingen:
- Ontwikkel richtlijnen rondom de hoogte van de straf in milieustrafzaken en neem daarin bijvoorbeeld op dat de hoogte van geldboetes zoveel mogelijk wordt afgestemd op de financiële positie van de verdachte onderneming. Dat kan rechters handvatten bieden bij het bepalen van een passende sanctie.
- Maak beter gebruik van de mogelijkheden die de wet biedt. In de praktijk wordt te vaak teruggevallen op de (relatief gemakkelijk op te leggen) geldboete, terwijl bijvoorbeeld een verplichting tot herstel effectiever kan zijn.
- Houd ondernemingen die voor milieucriminaliteit zijn bestraft beter in de gaten. Actieve monitoring lijkt momenteel te ontbreken, waardoor weinig zicht is op hoe het gedrag van een veroordeelde onderneming zich na oplegging van de sanctie ontwikkelt.
- Zie erop toe dat alle actoren binnen de handhavingsketen nadrukkelijk het milieubelang naar voren brengen. Daarmee wordt duidelijker welke belangen met milieuwetgeving worden beschermd en welke schade milieucriminaliteit teweegbrengt.
Al deze aanbevelingen vergen investeringen in capaciteit, expertise en uitwisseling van informatie.
Bij dit rapport schreef het WODC deze aanbiednota.