Regelgeving laat ‘oneigenlijk gebruik’ proceskostenvergoedingen toe
Vanwege forfaitaire vergoedingen op basis van relatief hoge normbedragen voor proceskostenvergoeding en immateriële schadevergoeding, is in de afgelopen jaren een commerciële markt ontstaan. Bureaus bieden in deze markt op basis van no-cure-co-pay rechtshulp aan bij WOZ-, Bpm- en de Wahv-zaken*. Het lukt gemeenten, het OM en de rechtspraak steeds minder goed om alle bezwaren en beroepen tijdig en goed te behandelen. In verschillende wettelijke regelingen zijn factoren te vinden die ‘oneigenlijk gebruik’ in de hand werken. Aanpassingen in het systeem en de regels van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), maar ook van de WOZ, de Bpm en de Wahv kunnen ‘oneigenlijk gebruik’ van de proceskostenvergoeding in het bestuursrecht tegengaan, waardoor het voor commerciële bureaus minder aantrekkelijk is om voor grote aantallen burgers deze overheidsbesluiten aan te vechten. Dit kan een positief effect hebben op de capaciteitsproblemen bij de overheidsorganisaties die de zaken behandelen. Dat blijkt uit onderzoek van Pro Facto, in opdracht van het WODC.
Al enkele jaren speelt de (politieke) discussie over het oneigenlijk gebruik van de proceskostenvergoeding. Die discussie gaat vooral over professionele rechtshulpverleners die namens burgers bezwaar en beroep instellen tegen de overheid op no cure, no pay-basis. De burger betaalt niks voor deze rechtsbijstand. Bij een succesvolle zaak levert het de burger bijvoorbeeld enkele tientallen tot honderden euro’s aan belastingverlaging of boetekwijtschelding op. De rechtshulpverlener krijgt in dat geval een proceskostenvergoeding die tot in de duizenden euro’s kan oplopen. Dit onderzoek richt zich op de vraag in hoeverre oneigenlijk gebruik van procedures door rechtsbijstandverleners in het bestuursrecht voorkomt. En, als daar sprake van is, welke maatregelen daartegen mogelijk zijn.
Spanningsveld tussen oneigenlijk gebruik en toegang tot het recht
De onderzoekers stellen vast dat het niet mogelijk is om ‘oneigenlijk gebruik’ goed te definiëren. Het feit dat rechtshulpverleners winst maken bij succesvolle procedures wil niet zeggen dat ze ‘oneigenlijk gebruik maken’ van de vergoedingen. Ze bieden immers ook laagdrempelige toegang tot het recht. Dit is belangrijk omdat de kosten van reguliere rechtshulpverleners hoog zijn en het voor veel burgers lastig is om zelf hun weg te vinden in het recht.
Gericht op systeemfalen
De onderzoekers concluderen dat voor oneigenlijk gebruik o.a. kenmerkend is dat het voeren van procedures is gericht op systeemfalen. Dat houdt in dat sommige bureaus winst maken juist door het instellen van grote hoeveelheden (onnodige) procedures. Dit is nog meer het geval als ze daarbij inspelen op uitvoeringsproblemen bij de overheid en de rechtspraak. Bijvoorbeeld door het aanvoeren van veel, niet altijd even relevante (standaard) gronden of het doen van niet-noodzakelijke proceshandelingen.
Risico van uitbreiding
Volgens het onderzoek speelt mogelijk oneigenlijk gebruik niet buiten WOZ-, Bpm- en Wahv-besluiten en, recenter, naheffingen van de parkeerbelasting. Deze vier soorten besluiten blijken vaak kwetsbaar voor bezwaren. Zo gaat het om grote aantallen zaken met vaak (deels) geautomatiseerde en in algemene termen gemotiveerde besluiten. Dat maakt een markt mogelijk voor algemeen gemotiveerde bezwaren die met weinig inspanning een redelijke kans van slagen hebben. Gemeenten en vertegenwoordigers van de rechtspraak zien risico’s van uitbreiding naar andere soorten besluiten die ook aan de hiervoor genoemde kenmerken voldoen. Bijvoorbeeld besluiten over het stopzetten van de OV-kaart of de rioolheffing die gebaseerd is op de WOZ-waarde.
Mogelijke aanpassingen om bezwaren te voorkomen
De kwetsbaarheid van deze besluiten komt ook door de specifieke regelingen. Zo leidt de manier van waarderen binnen de WOZ en Bpm tot waardevaststellingen die niet in alle gevallen goed onderbouwd kunnen worden en in een relatief groot aantal gevallen niet exact zijn. Dit is momenteel wel vereist. Een waardering in bijvoorbeeld categorieën in plaats van een exacte waarde kan de mogelijkheden voor bezwaar verminderen. Dat geldt ook voor het gebruik van zogenoemde vooraankondigingen. De gebruiker wordt daarbij eerder op de hoogte gebracht van de relevante kenmerken van de onroerende zaak die de waarde bepalen, met de vraag of deze moeten worden aangevuld of aangepast.
Bij het opleggen van een verkeersboete volgens de Wahv kunnen veel fouten worden gemaakt. Verkeerd gekozen feitcodes of een onjuiste omschrijving van de gedraging, kunnen reden zijn voor een gegrond administratief beroep. Tegelijkertijd is er een groot aantal instanties betrokken bij het opleggen van deze boetes. Door betere feedback aan handhavingsinstanties over bijvoorbeeld bepaalde structurele fouten kunnen administratieve beroepen worden voorkomen. Ook kan het helpen om burgers betere informatie te geven. Als zij een vollediger beeld hebben van de reden van het besluit, dienen zij mogelijk minder vaak bezwaar in.
Prikkel tot procederen
Tot slot werkt het Bpb zelf mogelijk oneigenlijk gebruik in de hand. Rechters kunnen wel afwijken van de standaardbedragen die het Bpb geeft voor vergoedingen, maar dat vraagt een uitgebreide en op de zaak toegespitste motivering. Dat rechtshulpverleners door standaardisatie en automatisering waarschijnlijk veel minder kosten aan een zaak besteden dan wordt vergoed, is volgens de jurisprudentie onvoldoende reden om deze vergoeding naar beneden bij te stellen.
Daarnaast kan de kans op een immateriële schadevergoeding een prikkel geven om veel te procederen. Wanneer er te laat wordt beslist op een bezwaar of beroep, bestaat er recht op een immateriële schadevergoeding. Die vergoeding is aanzienlijk vergeleken met de mogelijke financiële baten van burgers bij een standaardzaak.
Ideeën om oneigenlijk gebruik tegen te gaan
Naast de met de nieuwe wet genomen maatregelen (zie kader), komen uit het onderzoek nog andere ideeën om oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Bijvoorbeeld de regulering van en het toezicht op de no cure, no pay-markten om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. En een systeem van digitaal procederen met een arbitrageforum om de doorlooptijd van procedures te verkorten. In Engeland en Frankrijk is ervaring opgedaan met dergelijke systemen.
Wet herwaardering proceskostenvergoedingen
Per 1 januari 2024 zijn al maatregelen genomen om oneigenlijk gebruik minder lucratief te maken en daardoor het aantal WOZ-, Bpm- en Wahv-procedures terug te dringen. Zo is de proceskostenvergoeding voor deze zaken verlaagd. En wordt de proceskostenvergoeding direct aan de burger betaald in plaats van aan de rechtshulpverlener. Of de maatregelen effectief zijn is nog niet vast te stellen.
* Waardering onroerende zaken (WOZ), Belasting op personenauto's en motorrijwielen (Bpm), Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv)